当前，我国普惠托育服务体系建设仍处于起步阶段，尽管国家近些年出台了一系列支持政策，但受综合持续投入不足、经营成本居高不下等因素影响，广大家长殷殷期盼的价格可承受、服务方便可及、安全有保障的美好托育服务需要仍未得到有效满足，普惠托育服务作为“三孩生育政策配套措施”的作用也未得到充分显现。从调研情况看，切实解决服务场地问题是破解普惠托育服务发展难题的关键所在，也是建立普惠托育服务价格机制的前提和基础。在财政资源有限的前提下，通过建立公共空间和设施资源处置和转化机制，为党政机关、事业单位、街道社区、国有企业、产业园区等主体向社会力量免费提供服务场地探索制度路径和政策依据，或将成为有效满足广大家长美好托育服务需求的可行途径。
一、场地问题是制约普惠托育服务发展的主要瓶颈
一是“场地成本难控制”，普惠托育服务定价缺乏基本条件。备案托育机构年度调查显示，约84%的托育机构场地为租赁性质，场地租金成本是托育机构运营成本的主要来源，不同地区托育机构的平均成本占比在22%―50%之间不等。由于城乡之间、同一城市不同区位之间的场地租金也存在较大差异，在不能向普惠托育机构提供低成本或零成本场地的情况下，地级市层面建立统一的普惠托育服务价格标准基本无法实现。即便在可用的场地资源相对较多的地区，由于建设补贴的支持力度较弱，并且多数地区没有服务运营补贴，导致用地成本也“降不下来”。一旦解决场地成本问题，普惠托育服务价格就可以实现明显下降并持续稳定在较低水平。以合肥市某带娃驿站为例，该驿站负责人2020年从双墩镇政府以免租金的形式申请到了计划生育服务站场所并将其改造成托育中心，“免租金”也成为其维持较低托育服务价格的主要原因。但这类模式的推广仍然存在一定困难，当该驿站负责人向其他街道寻求拓展建园合作时却遇到较大阻力，这与街道对托育工作的重视程度有关。正如该驿站负责人坦言：“2021年到2022年，我们接触的街道有11个，上报合作材料30多份，然而一年多来，没有一家街道达成实质性合作，托育工作停滞不前。”
二是“场地空间难寻找”，普惠托育服务就近选址受限。托育服务对场地要求较高，在现有城市规划建设中选址的空间有限，而早期社区建设并未要求配备相关服务设施，已建成居住区可利用空间不足。现行的《托育机构设置标准（试行）》对托育机构的选址提出了较高要求，强调“托育机构的场地应当选择自然条件良好、交通便利、符合卫生和环保要求的建设用地，远离对婴幼儿成长有危害的建筑、设施及污染源，满足抗震、防火、疏散等要求”。而部分地方对托育机构的选址做出了更为细化的规定，对托育机构运营空间需要满足的区位条件和各类用房的最低面积的保障均提出了要求。例如，《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》中部分类型区域建筑面积要求高于国家标准，“托育机构建筑面积不低于360m2且幼儿人均建筑面积不低于8m2”，以及“托育机构宜设专用室外活动场地，面积不宜低于60m2，各班活动场地之间宜采取分隔措施”。由于很多老旧社区或缺乏可利用空间资源，或现有空间设施难以符合托育机构设置标准，就近发展社区托育服务面临较大困难。课题组在济宁市的一项调查显示，90%的居民期望社区内有托育机构；北京市托育服务需求调查也显示，社区托育点是更容易为多数家庭接受的服务类型。但是，由于已建成社区符合要求的场地资源稀缺，社区改造中配置托育等服务用房难度较大，导致很多优质托育机构难以在社区中布局设点。某托育连锁机构负责人表示，原计划新开设3家社区托育点，在地方政府帮助协调下有十几个街道积极表示愿意提供场地和经费支持，但在反复沟通和现场评估后仅找到1家相对合适的场地，且能否通过消防审验目前尚未确定。
三是“场地设施难达标”，普惠托育服务机构备案面临障碍。相关调查显示，不少托育机构在设施方面（尤其是消防）很难达标，对合规运营造成障碍。按照《托育机构设置标准（试行）》的相关要求，托育机构应设置符合标准要求的生活用房，并根据需要设置服务管理用房和供应用房。托育机构应当设有室外活动场地，配备适宜的游戏设施，且有相应的安全防护设施。同时，根据《托儿所、幼儿园建筑设计规范》，托儿所室外活动场地人均面积不应小于3m2。托儿所不同班级生活用房面积最低要求在50m2以上，服务管理用房总面积要求在147m2以上，厨房不应小于12m2。而《托育机构消防安全指南（试行）》则规定托育机构与所在建筑内其他功能场所应采取有效的防火分隔措施，并对其楼梯的设置形式、数量、宽度等提出了要求。托育机构设置在高层建筑内时，还应设置独立的安全出口和疏散楼梯。但从实际情况看，部分可利用的空间场地的建设设施和服务环境往往难以符合上述托育机构建筑要求。截止2022年7月，全国正在运营的托育机构中仅有约20%的机构获得备案，其中接近8成的机构是因为未通过消防审验而不能通过备案，未备案机构难以申请纳入政府普惠政策支持范围，对其经营进一步造成约束性影响。
四是“场地空置难承受”，新冠肺炎疫情期间托育行业预期消极。受新冠肺炎疫情多点散发、多地频发、局部聚集等影响，托育机构的入托婴幼儿数量少、托位使用率低。与调整相对灵活的人员成本支出相比，场地开销是托育机构的“硬性支出”且占运营成本的比重过大，成为疫情期间托育机构普遍存在的主要负担。一项针对全国7903家托育机构的调查显示，2021年只有4.15%的托育机构实现盈利，25.42%的托育机构运营持平，70.43%的托育机构处于亏损状态。托位使用率不高既是制约托育机构发展的主要因素，也是日常运营的最大风险来源。首先，用房成本高。托育机构房租支出平均约占经营成本的40%；83.74%的托育机构的场地来源是租赁房屋，只有16.26%的为自有场所。以减租缓租政策为例，基本只有承租国有资产的机构可以享受，但绝大多数托育机构的租赁场所为商业房屋，租金高且主要为个人出租，难以享受减租支持。其次，运营成本高。托育机构运营成本中，员工支出占比约占一半（47.46%），由于缺乏对托育从业人员的稳岗补贴和其他有效支持，疫情期间的人员流失较大。最后，资金筹措压力大，创办资金来源相对单一。67.65%的托育机构的经费全部来源于自筹，30.77%的同时通过自筹和贷款筹措资金，而完全能够通过贷款筹措资金的仅占1.58%。在疫情背景下，如何帮助托育机构妥善处理上述资金问题已成为亟待解决的重要议题。
二、建立公共空间和设施资源处置和转化机制的思考和建议
当前，各地普遍将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”作为重要指标写入规划或考核，并出台配套政策给予普惠支持，但总体而言，仍缺乏长远规划，也未形成常态化经费投入机制。特别是在难以大幅增加财政投入的前提下，仅靠社会力量无法解决托育服务场地成本难控制、空间难寻找、设施难达标、空置难承受等问题。在市场资源配置的框架下，场地成本只能在房屋使用者和产权所有者之间转嫁，双方几乎不可能出现较大的利益让渡。托育行业具有前期投入大、投资周期长、收益回报低等特点，在场租议价方面不具备优势，往往难以承担就近便捷的房屋租金，最终面临双重困境：要么因为选择区位较好的场地而承担较高租金，提高了服务价格但降低了托位使用率；要么因为选择区位较差的场地而控制了租金成本，但因为服务不够便利导致托位使用率也不高。
有鉴于此，通过建立公共空间和设施资源处置和转化机制，协调各类场所主体为普惠性托育机构免费提供服务场所或发放租金补贴，挖掘社区配套用房、产业园区公共用房、用人单位活动场地、园林绿化场地等空间设施资源，有助于在财政少投入的情况下稳定降低机构运营成本和风险，或将成为短期内推动普惠托育服务健康发展的可行途径。这既可以提高公共空间资源利用效率，也可以提高托育服务资源配置的灵活性，还可以显著降低托育机构运营成本和服务价格。相关思考和建议如下。
一是做好试点和评估。统筹考虑区域人口变化形势和托育服务供需特点，做好普惠托育服务机构的选址评估。在开展公共空间和设施资源转化试点前，应综合考虑区域人口规模结构、托育服务供需和环境区位条件等情况，重点在现有公办、民办托育机构缺乏的地区优先开展试点工作，既要与区域婴幼儿照护需求相适配，也要兼顾家长接送的便利性。与此同时，从试点开始即做好效果追踪，可从托育机构、家长反馈及儿童早期发展三方面进行全面的评估。对托育机构要着重关注运营成本、功能分区落实、安全消防设施配备等方面；对家长要做好托育费用、接送距离、托育环境满意度等方面的调查；对在托婴幼儿的生长发育状况开展定期检查、监测和评估；此外，还要对托育场所开展环境评价和定期监测，及时评估公共空间和设施资源转化提供托育服务的硬件环境影响。
二是明确目标与方向。坚持以“扩大普惠托位规模、优化服务供给结构”为目标，以“社区、单位办托育为主，多种托育模式共同发展”为基础，多渠道增加普惠托位供给。“十四五”期间，各级政府应在“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”的基础上，制定明确的备案托位、普惠托位、公办托位的发展规划目标，将托育服务设施社区覆盖率和资源转化率纳入发展目标，有效增加普惠托位供给。同时，总结地方探索经验，以改革创新为突破口，充分挖掘现有资源，破除国有企业、社区公共空间、城市产业/科技园区开展托育服务的障碍，通过公建公营、公建国营、公建民营、民办公助等方式构建普惠托育服务供给模式，优化供给结构，真正建立价格可接受、服务方便可及、安全有保障的普惠托育服务体系。
三是建立合理的成本分担机制。如前所述，场租差异导致不同机构的运营成本存在明显差距，执行统一的普惠托育服务价格困难较大。因此，在解决场地问题的前提下统筹测算运营成本，可以使普惠托育服务定价更具可行性。在新建小区，严格落实托育机构配套建设的标准要求，推动托育服务设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，明确制定新建社区“每千常住人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”指标，为社区普惠托育服务供给预留发展空间。在已建成小区，建立场地资源协调机制，为街道、社区、国有企业以及市政、园林绿化等公共管理部门将闲置场地转化为托育服务场所提供经费支持。推动用人单位通过购买第三方服务方式，引导社会力量参与托育机构建设和运营，鼓励政府机关、国有企事业单位带头在单位内部兴办托育机构。同时，加快落实托育机构用水、用电、用气、用暖执行居民价格，降低机构运营成本；丰富和完善托育服务机构保险产品体系，降低机构运营风险；落实社区托育服务发展税费优惠政策，在计算应纳所得税时将托育机构为社区提供托育服务所取得收入进行一定程度扣减，对普惠托育机构免征增值税并予以一定的返补优惠。
四是建立有效的监督管理机制。对公共空间和设施资源转化提供托育服务的机构实施网格化、社区化管理，根据需求做好功能空间的调整和转化。硬件方面，要对托育机构用房进行科学化的分区，出台适应不同种类公共空间条件的设施改造改建规范。软件方面，在遵循一般托育机构标准化服务流程和监管要求的基础上，根据实际情况进一步探索、创新“1+N”的备案、运营、管理模式，由地方综合托育服务指导中心统一监管。此外，考虑到各地出生人口变化情况，可根据运营中的实际情况和需求变化，充分发挥公共空间和设施资源“即改、即用”的优势，及时调整布局与使用。
五是建立稳定的持续投入机制。在财政经费难以持续支持服务供给的情况下，现有的普惠托育服务显然很难满足“价格可承受”的要求。而公共空间和设施资源可以作为现有公办、普惠、连锁化托育机构的重要载体，充分发挥其灵活、安全、经济节约的特点，将其作为托育服务供给体系的有效补充。当然，解决场地问题只是降低托育服务价格的关键一步，也是第一步，其后仍需通过持续投入实现普惠目标。应尽快将普惠托育服务作为一项重大的基础性民生工程纳入基本公共服务体系，建立支持其发展的常态化经费投入机制，在参照当前公办幼儿园收费标准的基础上，确定普惠托育服务价格；同时，为体现普惠托育服务在“三孩生育政策配套措施”中的作用，应探索将孩次作为确定价格的重要标准，可以按照“一孩按普惠价格收费、二孩按普惠价格的半价收费、三孩免费入托”的财政补贴原则，通过分孩次定价实现激发三孩生育意愿的目的。
