增强金融普惠性是金融有效支持实体经济的重要方向，发展普惠信贷是必然要求。面向广大小微企业和农户生产经营的普惠信贷长期存在有效供给不足的难题。近年来，数字普惠信贷迎来了快速发展期，但受行业准入及标准不健全、数据开放共享机制不完善等制度性约束，其潜能尚未充分释放。应在审慎监管的前提下进一步鼓励新技术新模式试点示范和数据安全有序共享，加快改进普惠信贷供给质量。

一、数字技术创新对促进经营性普惠信贷潜力巨大，应用模式日渐丰富

小微企业和生产经营性农户的信贷融资普遍具有需求高度多样、标准化程度低、地域分散以及缺乏有效抵押物等特点，传统金融机构普遍面临授信难度大、风控成本高、审批效率低等挑战。比如，由于很多小微企业、农户缺少信用记录，生产经营过程数字化水平低，难以提供可信的数据为自身提供信用支持，在传统依赖客户征信数据的信贷模式中易被排斥，“信用鸿沟”由此产生。高成本、高风险与商业可持续的冲突始终是普惠信贷发展中难以回避的现实问题。近年来，得益于移动互联网、大数据、云计算、区块链和人工智能等新一代数字技术的快速应用，普惠信贷的规模化、可持续发展迎来重要突破。这些新技术主要从规模、效率和准度等多个方面提升数据处理能力，并通过创新业务模式降低运营成本和改进风控能力，从而大幅提升金融普惠性。

一是以信贷服务线上化适应普惠信贷“短、平、快、急”的需求，并与传统信贷功能互补。由于小微企业和农户对信贷产品的审批效率和支用灵活度要求高，数字技术驱动了信贷申请、审批、用款全流程线上化、自动化，降低了单个小微的服务成本。比如，一些技术能力较强的金融机构陆续推出线上化的数字信贷产品，突出线上申请、自动审批和随借随还等新体验。线上信贷产品的覆盖面和数字化程度持续提升，成为解决小微融资难的重要趋势。同时，这些新兴的线上数字信贷产品与传统信贷服务形成了较好的功能互补。有调查显示，70.2%的受访小微经营者表示随借随还的信用贷模式不仅灵活方便，且实际利息支出少；37.9%表示线上贷款规则和利率定价更易理解；线下渠道贷款则面临抵押物、担保人要求高（21.4%）、贷款难获取（15.8%）和隐性成本高（11.6%）等问题。

二是以新技术赋能优化数据采集、数据分享、可信协作环节，缓解信贷信息不对称和供需匹配难。小微企业、农户常面临信用账户缺失、生产经营过程标准化水平低等问题，应用数字技术在很大程度上缓解了小微企业和农户有关数据获取难的困境。以数据采集为例，随着卫星遥感、物联网等新技术广泛应用于信贷业务中，农业生产数据收集的便利性及实时性大幅提升，较好解决了生产经营分散、统计难度大、养殖种植周期长以及受自然条件影响大等问题。在数据可信环节，利用区块链技术帮助信息上链，实现信息可溯源、防篡改，帮助农户和小微企业实现市场推广，解决了与银行的信任问题。在数据融合方面，摩斯等隐私计算技术能实现“数据可用不可见，数据不动价值动”，在联合建模、数据开放等场景帮助金融机构安全合规地与数据服务商打通，开展安全模型训练、验证数据效果及远程模型部署。

三是以大数据风控增强风险识别能力，降低授信门槛和风控成本。过去不少银行因资产质量压力上升，在难以精准判断小微贷款者信用状况和还款能力时只能选择拒贷。主要制约在于银行机构大多沿用标准贷款信息和评分卡模型等传统风险评估方法。近些年，基于多维数据信息和机器学习模型的大数据风控方法得到广泛应用，主要是因为其在精准预测小微企业或农户的信贷能力和违约行为上有显著优势。借助“大数据+FICO评分卡”的大数据风控模式已成为金融科技在普惠信贷应用的主要趋势之一。由于数据来源广、维度多，数据多元分析能对借款主体的还款能力、还款意愿、欺诈风险等因子进行综合评估，使得金融机构可以对大量征信白户人群进行风险筛查和定价。基于多维度数据的机器学习等人工智能技术也可以挖掘更为丰富的信息，帮助银行精准识别和预警风险。此外，大数据风控还能借助计算机改善传统信贷分析模式，减少对抵押物和客户经理线下调查的依赖、减少主观干预。目前，不少金融机构通过拓宽数据源和数据创新应用，积累了日益丰富的风险识别模型，逐步形成了覆盖全信贷周期的成熟策略体系，包括差异化身份核验、授信准入、额度定价及贷后监控策略等。

四是以场景金融驱动批量化、精准化获客，助力机构“敢贷”“会贷”。针对量大面广、小而分散的小微经营者，银行过去多采用客户经理主导的人工获客方式，成本收益往往不匹配。得益于产业互联网的快速发展，产业链小微企业的商流、物流、资金流的数字化程度提升，使得银行机构能实现边际成本较低的获客渠道。比如，不少银行机构已通过对接产业内企业间电商（B2B）平台、软件运营（SaaS）服务商等进一步服务长尾客群，实现“从小到微”。某银行与纺织服饰行业的头部B2B平台合作，基于供应链上下游交易数据，为平台内从事布料批发和生产的小微企业提供供应链金融服务。又如，某互联网银行与数百家核心供应商合作，推出数字供应链金融解决方案，将上下游客群的授信覆盖率从30%提升到80%。

五是以联合运营等第三方合作模式支撑中小银行加速数字化改造升级。调研发现，尽管很多中小银行和农信社开始引入智能信贷风控技术，但由于算法模型部署在科技公司或者第三方服务器之上，数据泄露、算法滥用等风险加剧，传统的明文数据建模方式难以满足监管要求。近些年，一些金融科技企业开始利用云原生、人工智能等技术，通过联合运营模式探索出了在“数据和模型不出域”前提下的科技外包服务新模式。该模式将科技系统以“白盒”方式进行本地化部署，并在业务全生命周期辅助助力银行机构迭代技术能力。由此，银行不仅可以及时掌握贷款的风险走势并开展主动管理，也能在确保风控独立性的同时加快底层数字化转型，进而实现自身数字化能力的跃迁。

二、制约我国经营性普惠信贷数字化发展的突出问题

依靠数字技术赋能及广泛应用，越来越多的信贷资源被配置到小微企业、“三农”、脱贫攻坚等普惠金融重点领域和薄弱环节，新技术新业态作用日益凸显。2016―2021年，我国普惠金融贷款持续保持高速增长，普惠小微贷款余额已经翻倍。截至2022年9月，单户授信1000万元及以下的普惠型小微企业贷款余额达22.9万亿元，同比增速达24.1%；普惠小微贷款支持小微经营主体5398万户，同比增速达31.7%（图1、图2）。但发展至今，新技术新业态标准不健全、数据共享和流通难、行业监管适应性不足等制度性约束对进一步释放数字技术红利产生了较大抑制，亟须高度重视。

第一，新技术新业态标准体系不健全，数字科技外包服务的准入规定亟待完善。

由于多数中小银行机构技术自建能力不足，实现数字化转型往往需要与第三方科技企业开展技术服务合作。其中，“金融团体云/公有云”是受关注度较高的新技术服务手段之一。该类服务覆盖范围从应用系统（数字化运营、智能风控等）到基础科技（敏捷开发技术、分布式技术、虚拟化技术等）服务，能够提供综合性、低成本的解决方案，可大幅减轻银行的资金、技术和人才压力，并加快业务部署和迭代效率，由此受到越来越多中小银行机构的青睐。不过，目前该类科技服务正面临监管态度不明、规则限定模糊等约束，其技术供应生态远未健全。尽管《金融云备案管理办法》（征求意见稿）早在2021年6月已向部分机构、云服务提供商下发并征求意见，但至今未正式颁布。很多中小银行应用公有云、团体云及相应的SaaS服务均“无规可依”。

类似的，更具广泛意义上的信息科技外包服务也面临准入门槛标准不清晰的问题。2021年12月发布的《银行保险机构信息科技外包风险监管办法》提出“有关信息科技核心竞争力的职能不得外包”的禁令，但却未明确其中“有关信息科技核心竞争力的职能”的具体内容，第三方科技企业介入到何种程度会认定为影响金融机构的核心竞争力也不明确。这导致银行机构在科技外包选择时陷入“两难”境地，不少中小金融机构大幅压减了科技业务外包采购。

第二，数据开放共享机制不完善，限制了数字普惠信贷业务的扩展能力。

挖掘和应用多元化数据是降低小微、“三农”等市场主体授信门槛的重要路径。其中，税务、证照、企业资质、行业监管、不动产、社保、水电等公共数据是普惠信贷业务亟须的关键数据源。但目前针对小微企业及“三农”的数据开放共享实施细则和激励性政策很少，“数据瓶颈”问题较突出。主要原因包括：政务数据开放的公共基础设施发展滞后，数据开放标准不统一或不明确，已开放数据的规模、范围及丰富程度远不能满足产业需求，公共部门数字化治理能力也不高，多因素叠加限制了公共数据价值释放。

以税务数据开放为例。税务数据是大多数银行机构开展普惠信贷业务所必需的授信关键数据来源之一，银税互动成为非常重要的数字普惠信贷服务方式，但面临多重现实挑战。一是数据开放范围缺少统一标准，接入效率较低。税务部门对哪些数据可以开放、明细到什么程度以及开放的责任主体及路径等，均没有统一的全国标准和规范。数据使用方只能逐个地方去洽淡并维护不同的数据接入标准，获取成本高昂。二是数据共享范围十分有限。税务部门与银行机构对此存在较大认知“鸿沟”，导致细颗粒度的数据开放明显不足，且动态数据占比较低，公共数据商业化应用价值很有限。三是各地政务大数据体系建设进度不一，尤其是面向金融机构的集成化大数据平台很少，数据共享的技术壁垒较高。尽管少数地区（如浙江、北京）已探索打造金融领域的公共数据开发应用平台，但绝大部分省市尚未形成数据中台能力，无法支撑公共数据的高效率、深层次开发与利用。调研还发现，部分省份的税务局不接受在本地未设网点的银行机构接入，且对中小银行缺少信任度，不愿或者不敢接入这些机构。

第三，普惠型小微信贷受联合贷款规模限制波及，部分民营银行还面临“会贷而不能贷”难题。

目前，《商业银行互联网贷款管理暂行办法》和《关于进一步规范商业银行互联网贷款业务的通知》等规定从出资比例、集中度和总体规模角度对联合贷业务进行限额。调研中有部分企业反映，由于监管比例限制将消费信贷和小微信贷进行合并计算，导致小微信贷合作空间受限。目前，部分银行的第三方合作规模已经逐步见顶；若不能将小微贷款作为独立业务单独计算，依靠第三方合作以促进中小银行“能贷”“敢贷”方面的作用或难以充分发挥。还有企业反映，部分有能力开展数字普惠信贷的民营银行因在股东增资、信贷资产证券化、发行小微金融债等银行常用融资渠道方面有特别审批流程，导致资金渠道受限，进一步拓展数字普惠信贷业务的能力也受到一定程度的影响。

三、几点具体建议

尽快出台《金融云备案管理办法》并推动配套试点落地。明确金融云供应商资质要求、备案管理规则，以及金融云服务规范，夯实金融行业云的制度基础。同时，推动《管理办法》出台后的相关试点落地，鼓励中小银行机构、第三方科技服务商参与制定金融云的分类评级体系、技术标准、风险管理措施等细化规则。研究建立金融云技术安全认证机制，如授权若干家符合条件的第三方机构负责标准认证工作，对云架构安全、数据安全等进行技术认证，推动《云计算技术金融应用规范》等多项金融云技术标准落地。

优化金融机构科技外包业务准入要求，适当调整“有关信息科技核心竞争力的职能不得外包”有关表述。建议对信息科技外包业务明确第三方科技企业的资质要求，允许银行机构将核心业务流程的数字化环节外包给符合资质要求的合格科技企业。对不同类型的信息科技外包活动采取差异化的行为监管方式，对云原生、边缘计算、流程自动化等通用类科技服务可不作特别审批，对数据存储、业务处理等业务支持类服务可采取“事前备案或认证+事中事后审慎监管”方式处理。进一步强化金融科技创新行为的全生命周期管理，加快健全风险联控和综合补偿、信息披露和承诺声明、合规审计等机制，精准防范科技外包的潜在风险。

采取“监管沙盒”等试点示范方式，加快云原生、区块链、隐私计算等新技术新模式应用。面向经营性普惠信贷领域的数据共享需求，探索建立以多方安全计算、联邦学习、区块链、可信执行环境技术为基础的跨主体数据安全分享平台，数据分享者成立联盟，共同搭建可信可控的行业云，实现“可用不可见”、“数据不动价值动”等金融数据分享模式创新，更好地释放数据驱动普惠信贷的价值。鼓励龙头企业、行业组织等参与制定面向具体应用场景的新技术新业态标准体系，重在操作性强、量化指标明确、与行业应用特征及技术水平契合，实施具有公信力的第三方技术认证机制等措施，精准防范欺诈、多头借贷及洗钱等风险。

尽快建立面向普惠信贷领域的公共数据资源目录和标准化数据开放程序，加快政务数据开放基础设施建设。首先，建议由国务院主管部门和行业主管部门面向普惠金融领域，联合制定全国统一的公共数据资源目录，明确公共数据开放范围和边界、责任主体及开放路径。推进全国各地区、各类型公共数据统计和开放程序的标准化，包括明确普惠信贷数据集的具体字段、更新频率等信息，并统一数据接口技术标准，降低数据使用方成本。其次，强化政务数据治理能力、提升公共数据质量，利用新技术为数据传输搭建安全、合规的链路，建立数据安全共享机制。可通过市场化招投标方式选拔符合资质的第三方运营机构来运营公共数据开发应用平台，统一数据授权路径、建立数据的回传机制。第三，建立数据生命周期管理机制，定期维护和更新数据，强化动态数据开放能力，提升数据质量。鼓励更多获得企业征信资质的专业机构参与基于公共数据的普惠信贷产品和服务开发。

疏堵结合，扩大金融科技企业与金融机构在普惠信贷领域的合作空间。严格厘清信贷业务边界，重点监督合作企业的营销和收费行为，防止以“创新”之名模糊业务边界、层层包装产品。同时，研究对消费类信贷、经营类信贷中合作行为实施差异化监管，在出资比例、合作规模等指标上可对普惠信贷适当优化以释放更多发展空间。鼓励以合法合规的联合运营模式，支持中小银行在独立信贷决策基础上加快提升智能风控水平。为小微信贷资产证券化提供更多绿色通道，支持普惠信贷业绩突出、合规水平高的民营银行通过资产证券化、发行小微金融债等方式有效盘活存量资产。