关键词：数字技术 公共安全治理 社会治安 应急管理

二十大报告提出，“提高公共安全治理水平”，“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。当前，我国人口城镇化率已从2000年的36.2%增至2021年的64.7%，城市是要素高频流动的开放社会系统，要面对高度的不稳定性与不确定性，必须高度重视统筹发展和安全，高度注重公共安全的治理。截至2022年6月，我国网民已达10.51亿人，互联网普及率高达74.4%，数字技术快速迭代、广泛普及、深度渗透，深刻影响着人们的价值观念、行为方式和生产生活，是当前公共安全的最大变量。如何在数字化背景下提升公共安全治理水平，是当前社会发展与治理的重要命题。

一、数字技术赋能公共安全治理的路径

数字技术主要指物联网、区块链、大数据、云计算、人工智能等数据采集、传输、存储、分析、控制等技术。公共安全治理主要指社会治安、应急管理和信息安全等事务。数字技术赋能公共安全治理，即数字技术通过信息感知、反馈、分析、决策和干预等环节，对社会治安、应急管理、信息安全等带来的治理体系重塑和治理能力提升，是数字技术迭代与公共安全问题应对不断交互影响的过程。

数字技术区别于其他技术的主要特征在于其连通性，以及在连通过程中会产生数据记录。因此，数字技术赋能公共安全治理将主要经由改变主体间关系产生作用，即数字技术能够促进各参与主体间基于信息和数据进行互动，进而提升政策协同程度，达到公共安全系统治理、精细治理、源头治理、智能治理、高效治理、敏捷治理等目标。具体来看，数字技术赋能公共安全治理将从两方面产生作用（下图）。其一，作为责任主体的政府经由数字赋能，能有效协调不同部门间、不同层级间乃至不同行政区划间的安全治理资源和行为，确保政府内部政策目标相容、政策工具协调，以提升公共安全治理的整体性。其二，作为参与主体的社会力量经由数字赋能，能够强化与政府间的沟通、协同与合作，实现政策设计目标与政策执行目标在各参与主体间保持一致，进而提升公共安全治理的有效性。

二、数字技术赋能公共安全治理的主要进展

二十大报告强调，国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。在风险社会和数字社会背景下，公共安全是社会发展的优先价值，支持和引导科技赋能公共安全治理已成各地的政策共识并取得积极成效。基于公共安全治理的责任主体和参与主体分析框架，当前数字技术赋能公共安全治理的进展主要如下：

（一）数字技术的连通性带来政府公共安全管理部门间及层级间关系的变化，公共安全治理的协同性增强

一是安全信息在部门间快速互联互通，公共安全治理的条线协同性增强。基于数据技术，各地公安、信访、交通、应急管理、卫生健康等职能部门的公共安全数据实现了更大程度的互联互通，社会治安、生产安全、灾害应对、食品药品安全等社会安全与稳定工作得到更大范围统筹，公共安全职能得以重组，公共安全业务得以协同，公共安全治理的效能得以提升。

在国家层面，为了更好统筹应急管理工作，上一轮机构改革整合防灾减灾、消防、安监等系统，组建应急管理部，地质、气象、建筑物、植被、灯光等方面的大数据得以更好统筹用于应急管理。在地方层面，基于公共安全的信息化管理平台，公共安全治理形成了安全问题识别、分流交办、执行处置、日常督办、评价反馈、督查考核的执行闭环，安全治理从以部门“职能”为中心转向以安全“任务”为中心，倒逼政府部门间围绕“一项任务”达成相容的政策目标，并配置协调的政策工具，最终实现更有效的公共安全治理。比如，一些地方依托物联网、人工智能等技术，整合建立燃气、排水、桥梁、消防、电梯、轨道、交通、林火等数据库，搭建“工业互联网+安全生产”的智慧预警信息平台，能够有效实现公共安全风险的综合监测、分析预警和联动处置，进而为高质量发展提供更坚实的安全保障。

二是公共安全治理层级更加扁平，公共安全治理的上下联动性增强。数字技术的连通性，使得公共安全管理部门不同层级间的信息反馈和交流更为便捷，信息不对称性减弱，上级的公共安全政策意图更易被下级理解、支持和执行，下级分散的公共安全信息得以更有效被上级汇聚并用于安全决策。以当前我国基层的网格化管理为例，网格化管理将城乡社会按照空间分成较小的风险网格，每个网格配有发现和处置问题的网格员，配备数字设备的网格员同时是安全信息终端，得以将具有安全隐患的人、事、物信息更新至网格化平台。联通各层级的网格化平台使得基层安全风险和处置情况，及时被各级公共安全管理部门知晓和跟踪，在原有政府自上而下、等级化的安全治理架构中增加了自下而上、网络化的治理渠道，公共安全治理系统更加扁平、高效。

（二）数字技术的连通性使得公共安全管理部门与社会力量的合作加强，公共安全治理任务得到合理分担

一是企业凭借公共安全信息技术得以更深度参与公共安全治理。在社会治安领域，天网工程、雪亮工程是基础，这其中设备的生产、日常运转的保障、数据的处置等无一不依靠企业的直接介入。公共安全治理同时促进了安全信息产业的发展，催生了大量雇佣在企业、工作在政府公共安全治理一线的信息技术人员，政府的公共安全任务被有效分担。在流动人口治理领域，掌握在政府部门、水电暖等公共设施企业、物流快递等市场主体中的数据被用于人口大数据分析，住房使用状态、居住者安全风险特征等得以被系统甄别，警务工作的针对性增强，效益提升。在应急管理领域，视联网、人工智能技术被广泛应用于应急风险监测、现场勘查、救援调度、管理培训，政府应急管理的每一环节都越来越离不开企业和技术的后台支撑。

二是个人得以凭借自媒体、政府服务热线等成为公共安全的监督者、维护者、保障者。我国社会治安领域的一条重要经验是群防群治，信息化使得群防群治更易实现。比如，“朝阳群众”便是信息技术助力安全信息向公安系统及时反馈的重要案例。越来越多的家庭在私人住宅、汽车等装置摄像头，使得家庭成员的行车、财产和生命安全得到更好保障。公众不仅依托自媒体、移动网络终端发现公共安全隐患，而且得以更好维护自身的安全权益。比如，在“唐山打人事件”中，犯罪嫌疑人的施暴情节等得以被客观真实记录、曝光，这有助于维护受害者的安全权益。再如，政府服务热线、平台企业的紧急求助热线越来越得到公共安全管理部门的重视。一些地方整合了110、12345等热线，使公众的紧急求助、举报等信息更加快捷传输至有关部门，事件处置过程得以被跟踪和监督，公共安全治理的社会协同性大大增强。

三、数字技术对公共安全治理带来的新风险新挑战

数字技术为公共安全治理提供了信息基础、技术平台、工具能力等支撑，有助于实现公共安全的全周期和整体性治理。必须看到，数字技术也为公共安全带来亟待化解的新风险新挑战。

（一）在社会治安维护方面，数字技术使犯罪手法日渐翻新、更加隐蔽，数字犯罪增多，打击难度更大

数字技术极大方便人们生产生活的同时，也逐渐被犯罪分子所利用。数字技术正成为诽谤、赌博、毒品、诈骗等传统犯罪的主要实施手段，成为传统犯罪的媒介、场所和工具。近年，网络电信诈骗等数字犯罪日益增多。中国互联网网络信息中心的数据显示，2020年，我国未成年网民遭遇讽刺或谩骂等网络暴力的比重为19.5%，遭遇账号密码被盗事件的比重为13.3%，遭遇电脑中毒的比重为11.1%。

数字犯罪高发主要有如下原因：一是犯罪的技术门槛降低。随着人工智能发展，数字化操作日益简化，犯罪的技术门槛降低，加速了数字犯罪的发生。二是高额不法收益的诱惑。网络传播的广泛性及网络交易的便捷性使得数字犯罪能产生巨额不法收益，这诱使犯罪嫌疑人将犯罪场所转移至虚拟空间。三是数字犯罪隐蔽性强。网络的匿名性使犯罪嫌疑人得以以远程操控方式，隐藏在暗处实施犯罪，大大降低犯罪成本。四是公众自我保护意识较低。网络上虚假信息较多，部分民众容易贪小便宜、盲从轻信，给犯罪嫌疑人可趁之机。近年情感类网络诈骗居多便是说明。五是个人信息泄露严重。在网络时代中，信息的共享更为频繁和简单，由于个人信息保护体系发展相对滞后，政府监管还有缺失，不法分子得以大量窃取和盗卖个人信息，使得个人身份证号、银行卡号、支付账号及密码等重要信息易被他人非法利用。六是数字犯罪打击难度大。网络犯罪方法多样，“钓鱼”网站、恶意代码、网络爬虫、木马程序等均被用于网络犯罪。犯罪分子得以通过高科技方式毁灭证据、阻碍侦查，而且这些犯罪方式所涉软件、程序等多为专业技术概念，将其裁定为破坏性或干扰性行为，或将其准确归入定罪量刑所需的特定法律事实较难。

（二）在政府应急管理方面，数字技术自身的安全风险难以被及时认识，政府和社会需要更多应对技术故障导致的突发安全事件

由于人类认知和理性限制，数字技术的研发和应用本身具有不确定性和复杂性，技术使用者对可能的技术风险无法有效预判和应对，导致安全隐患难以排除，应急管理负担增大。比如，2021年“五一”期间，北京铁路公安局石家庄铁路公安处发布通报称，京广线铁路定州市境内因大风吹扬农田中的塑料地膜，地膜挂落在列车上方的电线上，导致电源接触网瞬间被绝缘、断电，动车网络受到影响，部分列车晚点。

由于现有政务信息系统和互联网平台包含了大量涉及国家改革、发展、稳定等方面的宝贵数据，系统一旦出现技术漏洞，其带来的安全隐患将是难以估量的。中国国家互联网应急中心检测发现，2022年2月以来，我国互联网持续遭受境外组织网络攻击，严重危害关键基础设施安全、商业技术秘密安全以及海量个人数据安全，也反映出技术应用中内生的安全隐患。

（三）在个人心理安全方面，数字技术为政府和市场机构扩张视频监控和个人数据归集范围提供了便利，社会安全水平整体提升但个体安全感难以保障

近几年，诸如智慧城市、智慧政务、智慧安防、智慧社区等项目的推广，使得数字技术进一步成为政府保障公共安全的重要工具，有效提升着公共安全治理水平。但是，这些项目也引发公民隐私暴露和信息泄露的焦虑，进而诱发对私人财产安全、人格安全等的担忧。根据国家互联网应急中心发布的《2020年中国互联网网络安全报告》，全年累计监测发现政务公开、招考公示等平台未脱敏展示公民个人信息事件107起，涉及敏感信息近10万条，监测发现个人信息非法售卖事件203起。

应看到，公共机构基于图像采集、数据共享建立了庞大的数据库，但个人信息保护却尚未形成成熟系统的法律规范，规制滞后是数字社会中个人安全感提升遇到的重要挑战。目前我国尚未出台对公共安全视频采集和使用进行严格规制的法律，对天网工程等的管理规范，还仅停留在地区层面，同时面临标准不一、执行不严的问题。仅有的几个地方性规章中也缺乏具体化的操作办法，对视频监控“公共范围”与公民“私人领域”界限模糊，难以消除公众对公共安全治理中技术运用的担忧，亟待从全国层面制定标准统一、执行严格、责任明确的规范。

四、数字技术更好赋能公共安全治理的建议

为了顺应数字社会的发展趋势，更好满足群众对公共安全的发展需要，针对当前我国公共安全治理中存在的短板，建议加强法治保障，完善数字治理体系，更加注重对数字社会的风险防范，全面提升对数字犯罪的打击能力。

（一）加强数字技术赋能公共安全治理的法律规制

法律规制的重点是适当约束政府和市场主体行为，形成伦理规范和行为指南。按照二十大提出的“加强个人信息保护”的部署，制定个人信息保护法配套的实施细则，明确数据采集者、处理者的责任，对行政机构、公共服务机构、市场主体等的个人信息收集行为加以规范。限定监控技术与人脸识别技术的应用场景，对数据处理者的准入资格和权限进行界定，严禁逾越法律规定的技术滥用。明确个人信息主体享有包括知情权、访问权等一般性权利和书面授权同意、合理拒绝权等特殊权利，清晰界定个人敏感信息范围，构建侵权损害的认定和裁决标准。

（二）促进数字技术赋能公共安全治理的社会协同与公众参与

政府部门在公共安全治理中引入数字技术，要坚持生命至上、人民至上原则，在技术引入公共安全治理的情景选择、过程监督、绩效评价过程中注重社会协同和公众参与，提升公共安全智能治理与人民群众公共安全发展需求的匹配度。加大数字基础设施、平台和数字技能的普及，缩小公共安全治理领域的数字鸿沟。鼓励以短视频、微信公众号、政务微博等新媒体形式，向社会公开公共安全治理的数字手段和过程，增强技术赋能公共安全治理的透明度，保障人民群众知情权和监督权。鼓励治理服务的多元化社会化供给，提升数字技术赋能公共安全治理的均衡性和可及性。充分发挥行业协会商会类组织在公共安全治理标准制定、行业自律、政策倡议、民主协商的重要作用。作为技术赋能公共安全治理的直接参与主体，企业要切实履行依法使用、保护信息、遵守科技伦理的社会责任，主动针对公共安全治理中的风险和漏洞，加强分析预警和研发创新。公众要适应变化，提升数字技能，遵守数字文明规范，积极参与数字化监督，全方位参与公共安全治理，夯实自下而上的公共安全协同治理体系。

（三）更加注重公共安全治理领域的技术风险防范

支持国家对大数据、公共安全治理及其交叉领域的科研支持力度，积极关注数字技术介入公共安全治理的国际动态，增强对数字技术自身以及由其引发社会风险的认知。鼓励政府研究机构与企业、社会组织联合攻关，不断优化数字技术赋能公共安全治理的方案设计，提升公共安全治理的安全性和效能。加固数字防火墙建设，对政府治理系统中的各个步骤、各种过程进行全流程监督和防护，降低网络信息安全风险。强化公共安全治理领域的大数据平台建设，整合灾害、安全生产、农产品质量、食品安全、社会治安、社会矛盾、舆情发展、网络安全等领域的数据库，进行动态监测，发挥大数据风险研判、预报预警、智能决策作用。基于数字安全风险，加强公共安全风险的智能模拟，制定应急预案，常态化开展应急演练，提升公共安全治理的韧性。

（四）全流程提升对数字犯罪的打击能力

在预防环节，以数据监管、技术监管为手段，强化对市场主体的算法评估和审查，防止违法获取、传播和交易数据。同时，依托国家反诈小程序（APP）、微信公众号、微博等平台，加强数字犯罪有关法规和案件的宣传，提高社会对数字犯罪的警惕意识。在治理环节，强化公安、应急管理、网络电信、金融、司法等部门的信息互通和政策协同，加强对网络运营商的行政检查和指导，不断提高数字犯罪管控能力。在打击环节，在现有的“净网”“雷霆”“云剑”系列行动基础上，根据网络犯罪发展趋势和方向，及时调整专项行动打击方向和内容，重点打击数字诈骗、网络色情、网络暴力等数字犯罪，强化对破坏计算机信息系统、侵犯公民个人信息、非法泄露买卖数据、侵犯数字产权等犯罪行为的打击，维护社会安全环境。在惩治阶段，加大对非法账号、非法技术软件、恶意平台等的惩处力度，强化数字科技与刑事执法融合，有效惩治数字犯罪。