摘要：近年来，全球数字技术方兴未艾，推动了生产生活方式变革，成为推动城市治理现代化的重要力量，也深刻影响了我国城市公共服务发展。我国大数据、区块链、人工智能等数字技术迅猛发展，一些数字技术深入城市生活，应用场景不断扩展，融入智慧城市建设，不断提升了城市公共服务效率，使数字公共服务更加普惠均等，对就业、教育、医疗和养老等民生保障的支撑作用不断凸显。基于数字技术对城市公共服务能力、效率和公平等方面的逻辑关联机制，本报告结合北京、上海、深圳和杭州等地数字技术赋能城市公共服务的实践、成效与经验，针对数字技术垄断、隐私安全、监管协同、数字鸿沟和数字服务能力等方面存在的突出问题，提出对策建议。

关键词：数字技术 城市公共服务 逻辑机制 地方探索

近年来，我国大数据、区块链、人工智能等数字技术迅猛发展，一些数字技术深入城市生活，应用场景不断扩展，与智慧城市建设深度融合，成为城市公共服务高质量发展的重要支撑。数字技术迭代速度快，智能水平高，应用范围广，边际成本低，易于规模化推广，加速了我国城市公共服务的模式转换和优化升级。

一、数字技术赋能城市公共服务的逻辑机制

改革开放以来，我国城市基本公共服务体系不断健全，但随着我国城市规模的发展，城市基本公共服务发展不平衡不充分的问题日益凸显，对技术支撑的要求也不断提高。二十大报告提出，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，打造宜居、韧性、智慧城市。城市公共服务是城市治理的重要组成部分，城市治理尤其是特大城市治理，应不断强化科技支撑，借力数字技术加快城市公共服务的模式转换和升级迭代。

当前，数字技术从能力、效率、公平等三个方面改变城市公共服务模式，具体表现在：一是数字技术扩大了城市公共服务外延，过去无法实现的服务，通过数字技术介入得以实现，这是“从无到有、从0到1”的变化，如新冠疫情期间，城市通过大数据实现了人口流调管理，改变了过去线下流行病调查的模式；二是数字技术提升了城市公共服务的效率和质量，如城市公共服务基础设施等硬件得到改善，人工智能、大数据等技术提高了公共服务效率等，这是“从有到好、从1到N”的变化；三是数字技术促进了城市公共服务均等化，体现了城市治理的公平原则，保障了市民平等参与权，如“互联网+”降低了城市不同阶层享受公共服务的差距，能更好地落实以人民为中心和共同富裕的理念，这是“从多到均，从N到1/N”的变化。数字技术通过改变城市公共服务，提升改善了人民生活品质，成为城市公共服务发展的重要推动力量。见下图。

二、数字技术赋能我国城市公共服务的新实践

数字技术赋能城市公共服务不断发展，在各地出现了数字技术改变城市公共服务的生动实践，以就业公共服务、基础教育、公共卫生和养老公共服务为例，一些创新与探索取得了显著成效，提升了城市居民的获得感、幸福感。

（一）数字技术改变城市就业公共服务

平台经济、共享经济，尤其是近年来疫情下的“在线求职”“线上办公”等，深刻改变了我国就业模式，也给就业公共服务带来翻天覆地的变化。如数字技术打破了供需壁垒，有效提升了供需匹配质量，大数据、人工智能等帮助用工主体精准对接就业者需求，通过覆盖求职者年龄、性别、求职需求等信息，公共就业服务机构可以提供个性化精准服务。

同时，数字技术还直接带动了亿万就业岗位。近年来，我国数字经济就业规模不断扩大，新就业形态正在成为劳动者就业的重要渠道。《2020年中国数字经济发展报告》显示，2018年，中国数字经济领域就业岗位达到1.91亿个，占全年就业总人数的24.6%。其中，数字产业化领域就业岗位达到1220万个，产业数字化领域就业岗位达到1.78亿个。数字技术还促进了就业公平，通过较低的边际信息成本，使城市中的就业困难群体能够共享求职信息。

目前，数字技术已经广泛应用于就业公共服务，如深圳市通过建立就业数据分析模型，建立深圳公共就业服务平台，实现了就业岗位信息全市共享、全市共用，推行服务“全程网办”，实现服务对象办事“零跑动”，大大提高了公共就业服务机构的政务经办水平。

（二）数字技术改变了城市教育公共服务

我国一些城市，尤其是特大型城市，基础教育资源不均衡和教育机会不均等，成为群众反映和呼吁较多的问题之一。“互联网+教育”扩大了优质教育资源的覆盖面，使优质教育资源得到更加开放和平等的传播，为解决“择校难”“学区房热”等教育资源不平衡问题创造了条件，从技术上促进了教育公平。通过信息技术，广大中小学生足不出户，就能有机会接触来自全国甚至世界各地的学科知识，降低了学习门槛。

近年来，数字技术与教学场景深度融合，为师生创造了更多样的教学手段甚至学习内容，如教育元宇宙极大地丰富了学生的感官体验。疫情期间，各种形式多样的在线平台、手机应用程序（App）和公众号等数字教育手段发挥了积极作用，为中小学维持正常教育秩序提供可能。出于防控的需要，“互联网+基础教育”的能力得到进一步强化，如线上会议教育版等应用，为中小学学生居家学习奠定了技术基础。

很多城市在推动数字教育方面进行了有益探索。如2021年12月，上海市教育委员会印发《上海市教育数字化转型实施方案（2021―2023）》，将数字化转型作为推进教育现代化建设与高质量发展的重要引擎和关键特征，到2023年，上海将建设成为全国教育数字化转型标杆城市。

（三）数字技术改变了城市公共卫生服务

全球应对新冠疫情的实践表明，数字技术已经成为应对公共卫生事件，开展公共卫生服务工作的重要支撑。新材料、新生物医学、新医疗设备以及“互联网+医疗”等改变了公共卫生服务模式，大数据、检测技术、疫苗研发等成为应对公共卫生危机的重要手段。数字技术在一定程度上降低了医疗成本，让更多低收入群体能够用得起更新的药物与治疗服务。

在个人层面，通过数字化改变健康管理理念，基于电子病历、电子健康档案、可穿戴设备（如智能手表、睡眠监视器以及应用程序等）监测、分析和储存个人心率、血糖、血压等生命体征以及运动、睡眠等生活方式信息。在群体层面，通过公共卫生信息获取确定医疗需求，开展公共卫生监测，指导卫生工作重点，通过信息汇集应对流行病、传染病等公共卫生事件。数字技术赋能基层公共卫生服务，创新推进卫生健康、医保和社区服务联动发展的治理新模式，为提高城市基层公共卫生服务效能提供了新路径。

我国不少地区积极推动数字公共卫生探索。如北京市朝阳区建成了以居民电子病历为基础、卫生专网传输为支撑的区域数字化公共卫生体系,实现了卫生资源的优化配置、公共卫生服务精准到居民个体。深圳市诊所服务监管一体化平台覆盖了2000多名医师，累计监管100多万人次诊疗，有效解决了资质挂靠、虚假诊断、小病大治、收费高企、管理落后等非公立医疗的常见问题。杭州市《医疗卫生服务体系暨医疗机构设置“十四五”规划》提出打造数字健康服务生态体系，建设智慧互联的卫生健康服务体系和监管体系，卫生健康数字化改革综合指数达到90%。

（四）数字技术改变了城市养老公共服务

老龄化是全球性挑战，数字技术为积极应对老龄化创造了条件。大数据、互联网、卫星通信技术等提升了城市应对老龄化的能力，给广大城市老年居民创造了更高质量的公共服务。数字技术也推动了养老产业的发展，养老机器人、智能养老院等正在不断满足老年人的各类新需求。近年来，数字技术已经服务于各类养老公共服务场景，为城市老年人提供了全域化、便捷化、智能化的养老服务，提升了老年人的生活品质。

上海“暖心家园”项目以居家养老为场景，通过“大数据+云计算+物联网+移动互联”，为“银发家庭”提供家庭养老院式服务，为政府部门提供更实时且智能的养老服务监管。杭州“智慧助餐”项目通过开通“全城通”智慧助餐应用，在老年食堂提供“长者码”与人脸识别等多种便捷的支付渠道，便利了社区老年人就餐。湖南常德启动“数字养老管理运营”项目，开展居家安防、外出看护、健康监测、医康陪护、居家服务、助餐助行、助浴助乐等7类项目12种产品的养老服务，取得较好效果。

三、城市公共服务中数字技术支撑的主要问题 

数字技术发展也面临一些新的挑战和问题，对城市公共服务的影响也存在一些潜在风险，一些城市在探索数字公共服务方面还出现了一些突出困难与瓶颈。

一是数字技术掌握在少数龙头企业和平台手中，“一家独大”“赢者通吃”不利于夯实城市公共服务基础。技术垄断是市场上常见的垄断形式，一些龙头企业加大研发投入和推动技术进步的同时，也不断凭借数字技术和规模效应形成市场垄断，这种垄断不利于技术扩散，也提高了技术应用于城市公共服务的成本。私营部门的数字专利技术服务公共利益，需要政府决策部门在商业利益与公共利益之间权衡，不利于数字技术在城市公共服务中加速推广应用。

二是数字技术在支撑城市公共服务的同时面临数据安全、数据滥用和数据泄露风险等问题。这些新的数据资源不在传统的监管范围之内，目前的法律难以对其有效监管，在提升城市公共服务效率的同时，会泄露市民的隐私信息甚至政府保密信息，造成公共信息安全风险。面对日益增加的数字资源，政府需要不断增加监管成本，增加在数字基础设施方面的财政支出。同时，政府部门可能会面临网络舆情管理失控、平台无序扩张以及人工智能（AI）伦理等，给政府公共服务提出新的更高要求。

三是数字技术在解决城市公共服务“术”方面的问题取得了一定成效，但在解决长期形成的制度性、根源性问题方面仍有局限性。城市基础设施更新、医疗教育资源配置、流动人口服务、生态环境治理、社会组织培育等许多城市公共服务面临深层次的利益关系调整，有的涉及城市治理的基础性制度安排，这些发展难题需要通过不断加快改革，从城市管理体制机制方面进行突破，数字技术在涉及城市治理“道”的层面，发挥作用仍有局限。

四是数字技术发展不均衡加剧了一些领域的“数字鸿沟”和城市公共服务差距问题。有观点认为，数字鸿沟造成的差别正在成为我国继城乡差别、工农差别、脑体差别“三大差别”之后的“第四大差别”。由于数字技术未能广泛覆盖所有城市居民，一些老年人、儿童、农民工、残疾人和城市困难群众未能及时分享数字红利，城市公共服务的数字化不仅不能缩小群体间差距，反而在一定程度上扩大了差距。以疫情期间为例，老年人在运用手机、电脑、App等数字技术方面存在不少困难，影响了就医、出行、养老等，也限制了老年群体享受基本公共服务。

五是数据作为重要生产要素的集成度不高影响数字技术效能发挥。政府作为城市公共服务的主体，既是服务数据的使用者，也是数字资源的生产者，政府各个部门掌握了大量的数字资源，这为城市管理者提供公共服务创造了条件。但是，政府掌握的数字资源往往分散在各个部门之中，数字资源存在“孤岛化”“碎片化”问题，由于缺少统一的数字管理部门，或者大数据等部门权限有限，数据在服务公共服务时的集中度不高，在缺少有效整合的情况下，数字公共服务难以做到效用最大化。

六是数字经济趋势下城市公共服务主体数字化转变和数字能力建设有待提速。对长期在传统公共服务模式下工作的公务员、企事业单位人员和社会组织从业者，数字技术通常是新办法、新工具，需要尽快从思维方式、工作路径和实际操作层面加快转变。调研发现，一些基层政府部门在数字化、信息化能力建设方面还存在短板，存在不会用、不敢用、用不好等问题，数字能力跟不上数字技术变化速度，制约了城市公共服务供给质量的提升。

四、政策建议

一是健全组织领导体系，保障数字技术投入。建议进一步厘清界定政府部门职能，健全城市政府数字管理机构，优化城市大数据局（中心）的职能职责，提升数据管理机构的数据整合和服务功能，明确数字监管范围和规则。进一步增加用于更新改造城市公共服务数字基础设施的一般公共预算，保障城市基础设施数字化建设的经费。有序推进基础设施智能升级，稳步构建智能高效的融合基础设施。

二是提高城市数字治理能力，加强数字服务能力和标准化建设。加强公务人员数字技术培训，提升城市公务人员数字服务能力。以数字技术标准化推动公共服务标准化，明确公共服务对象、服务内容、服务标准中的数字技术规范，完善重点民生领域数字标准规范。

三是培育多中心城市公共服务主体，推动数字产品和服务融合发展。加快发展智慧城市政府和社会资本合作（PPP）。积极引导数字技术的领头企业和社会组织参与城市公共服务。加速推动新技术由商业产品向公共产品融合转变。加速数字技术与民生保障融合，着力面向群众“急难愁盼”问题开展数字公共服务产品研发。

四是加强城市公共服务数字化规划，定期评估数字技术赋能效果。借鉴发达国家城市治理经验，将数字技术融入城市发展规划之中，建设数字友好型城市。在北京、上海、杭州和深圳等数字经济发展基础较好的城市开展数字公共服务试点，打造一批数字公共服务标杆城市。及时跟踪评估公共服务数字化改造的实施效果，动态优化城市公共服务数字化评价体系。

五是加强信息无障碍建设，提升面向特殊群体的数字化社会服务能力。缩小城市中心和郊区公共服务差距，提升市民数字素养和参与意识，为更多外来务工人员和新市民提供更多更公平的基本公共服务。加大数字技术的教育、培训和宣传，尤其面向老年人、流动人口和困难群众开展数字技术普及工作，不断缩小“数字鸿沟”。

公共管理与人力资源研究所

“数字技术对城市治理影响研究”课题组

钱诚 执笔